לפני שנה הותר לפירסום, כי ג'יהאד שומאן, איש חיזבאללה שהגיע דרך לונדון, במטרה לבצע פיגועי ראווה קטלניים בישראל - נעצר ע"י שר הביטחון מר ברק, ל-6 חודשי מעצר מנהלי. כדאי להזכיר לציבור כי לפני כשנה, נעצר אזרח זר נוסף, סטיבן סמירק הגרמני - שהגיע לארץ במטרה לבצע פיגועים כשהוא מצהיר בגלוי לעיתונות כי "להרוס את האויב הציוני היא המטרה החשובה ביותר בעולם".
בנסיבות אלה, כאשר קמים עלינו להשמידנו מבית ומחוץ - אין כל מניעה, לא משפטית, לא מוסרית ולא ביטחונית לנצל את הכלי המונע החשוב שנקרא מעצר מנהלי - גם אם צריך להשתמש בו לאורך זמן. יתירה מזאת - במקרים חריגים וחיוניים גם נגד אזרחי מדינת ישראל.
טענותיהם של כל המתנגדים למיניהם, כנגד מעצרים אלה בטענה שאם יש אשמה פלילית או ביטחונית שיובאו למשפט ולא יוחזקו במעצר מנהלי - נובעת בחלקה מבורות משפטית וחלקה מבורות ביטחונית - אך חמור יותר גם מאדישות וצדקנות פוליטית חברתית מוסרית - של הצורך לנהוג כחברה נאורה וליברלית - במדינה שנמצאת במצב חירום - ונלחמת לקיומה.
מעצר מנהלי הוא מעצר מונע, הוא בא מתוך הכרח משפטי ובטחוני כנגד אנשים שיש לגביהם חומר בטחוני מרשיע ומסוכן - אך לא ניתן לגלות ולחשוף אותו לעיני כל - מחשש של גילוי מקורות, טכניקה, וחשש לחיי אדם ומשפחותיהם של אלה הקשורים בחומר המודיעיני הרגיש.
מתוך ניסיון של 40 שנה בתחום, מהם שנים רבות כיו"ר וועדות לבדיקת מעצרים מנהליים, יכול אני להעיד, שהחומר על פיו נעצרים במעצר מנהלי, הוא בדוק, מהימן חזק ובא ממקורות מפתיעים ביותר.
לרבים בציבור בישראל, המעצר המנהלי (אין שום קשר לבתי הדין המנהליים, העוסקים בנושאים אזרחיים מובהקים כגון חוקי התכנון והבנייה ועוד), מצטייר כמערכת הפועלת במסתרים ובמחשכים כשאנשים נעלמים בחצות הליל למרתפים חשוכים לחקירות ועינויים. המצב במציאות הוא כי מערכת המעצר המינהלי - היא מערכת הפועלת על פי חוקי המדינה, מבוקרת ע"י שופטים ובג"צ, תוך אפשרות של ערר על המעצר ובדיקה מחודשת כל מספר חודשים ע"י הרשות העוצרת או וועדות ערר או בתי משפט. כדי לפזר הערפל מהמערכת הזו, להלן עקרי המעצר המינהלי, פעולתו, הפעלתו ויישומו בארץ ובשטחים בהם מחזיק צה"ל.
למיטב ידיעתי עצורים בישראל כיום אזרחי ישראל לפי צו מינהלי בודדים בלבד ואזרחים זרים גם הם במספר מועט ביותר.
המעצר המינהלי בישראל - מטרתו ותכליתו
הוצאת צו מינהלי ע"י רשות מינהלית, מנוגדת, לכאורה, לכל אמות מידה הנהוגות במדינות בנות תרבות, לפיהן זכות יסוד היא, של כל אדם, להתהלך חופשי כל עוד חופש זה לא ניטל ממנו בפסק דין של בית משפט מוסמך. למרות זכות יסודית ומהותית זו נקבע כי, בנסיבות מסויימות, ובהתקיים תנאים מסויימים, רשאית רשות מינהלית לשלול חרותו של אדם. בעניין זה אמר בית המשפט בבג"צ 95/49 כדברים אלה (אלכורי נ. הרמטכ"ל, פד"י ד' 34 עמ' 46):
"כבר בחלק קודם של פסק דין זה עמדנו על העיקר שכל אדם הנמצא בתוך תחום המדינה הוא בחזקת בן חורין, ושאין השלטונות מוסמכים לעצרו? אלא באותם המקרים שהמחוקק מנה אותם. למותר הוא להטעים שבהקנותו בידי המפקד הצבאי את הכוח לעצור,? פגע המחוקק הארצישראלי פגיעה חמורה בזכות היסוד האמורה של האזרח, ושעשה כן מחמת היותו משוכנע בדבר קיום מצב חירום שהצדיק זאת".
ובעניין זה ראה גם דברי כב' השופט אולשן בבג"צ 7/48 (אלכרבוטלי נ. שר הביטחון, פסקים תש"ט א' עמ' 97):
"אין צורך להדגיש פעם נוספת את חומרת תקנה 111(1) אשר יש להשלים עמה כל עוד מצריך מצב החירום את קיומה, ואשר בימים כתיקונם היתה נפסלת כבלתי מתקבלת על הדעת מפאת היותה מתנגדת לזכויות היסוד של הפרט".
וכן ראה את דברי בית המשפט העליון מפי כב' הנשיא אגרנט בפסק דין ראשוני ומנחה בג"צ 95/49 (ראה לעיל):
"? הכל יודעים כי בזמן מלחמה או בשעת משבר חמור אחר, בהם קיימת סכנה למדינה מטעם גורמים עוינים, אפשרי הדבר שבתוך שטח המדינה ימצאו ויתהלכו אנשים ידועים, אשר טרם הוכח נגדם שהספיקו להשתתף במעשי איבה כלפיה, אך שקיים לגביהם חומר המצביע על הסכנה הכרוכה בכך שישאר בידם חופש תנועה, מפאת היותם עלולים לבצע בזמן עתיד פעולות העשויות להזיק לביטחון המדינה. כדי למנוע את הגשמת הדבר הזה - ושוב בשעת חירום גרידא ראה המחוקק צורך בקיום פיקוח על האנשים מהסוג האמור ובהגבלת תנועתם, ומשום כך הוקנה (הושאר) בידי המפקד הצבאי הכוח לעצור אותם".
מטרת המעצר המינהלי הינה איפוא, מטרה של מניעה ואינה מטרה של ענישה. ואכן בעניין R.V. Halliday סיכם הלורד פינלי את הרעיון בפסוק הבא: "אין המדובר באמצעי שיש בו משום הענשה אלא בדבר העשוי לקדם את פני הרעה מראש".
המעצר המינהלי - היסטוריה חקיקתית בישראל
התקנת ההגנה (שעת חירום) 1945 (להלן - התקנות) הותקנו בשעתן ע"י השלטון הבריטי ותקפן לא פג עד היום.
על אף הביקורת החריפה שנמתחה על תקנות אלה, הן נשארו בתוקף ואף נעשה בהם שימוש זהיר ומבוקר. תנאי הביטחון המיוחדים בהם שרויה המדינה הביאו לדחיית כל רעיון שהציע לבטל את התקנות או לשנותן שינוי מהותי.
על פי תקנות אלה, הוסמך הרמטכ"ל או מפקד צבאי להורות בצו על מעצרו של אדם לתקופה שתינקב בצו. העציר רשאי היה להגיש את השגותיו לפני וועדה מייעצת אשר לה סמכויות המלצה בלבד.
במלאת שלושים שנה להקמת המדינה הוגשה מטעם הממשלה הצעת חוק הבאה לבטל את התקנות המנדטוריות ולהמירן בחוק ישראלי אשר שילב בתוכו את צרכי הבטחון מחד גיסא, ואת שמירת זכויות הפרט, מאידם גיסא.
החוק המוצע בא להחליף את אותו החלק בתקנות הדן במעצרים מנהליים ובגירושים מהארץ. במבוא להצעת החוק נאמר:
"אכן, במצב המצור שבו נתונה המדינה מאז הקמתה, אין לוותר על אמצעים מיוחדים כדי להבטיח התגוננות נאותה של המדינה והציבור בפני מי שזומם להשמידה, אך למרות זאת אין להשלים עם קיומן של התקנות הקיצוניות כפי שעודן בתוקף, אף על פי שאומות דמוקרטיות נוקטות בכמותן אף בנסיבות פחות קשות".
ביום ו' באדר תשל"ט (5 מרץ 1979) התקבל בכנסת חוק סמכויות שעת חירום (מעצרים) - תשל"ט - 1979, (להלן - החוק). בסעיף 1 שבו, פותח החוק בהוראה קטיגורית הקובעת לאמור:
"חוק זה לא יחול אלא בתקופה שקיים במדינה מצב של חירום בתוקף אכרזה לפי סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח - 1948".
בידוע, בתוקף הכרזה שכזו, נתונה המדינה מאז הקמתה ועד עתה "במצב של חירום", ומבחינה זו אין כל מניעה לפעול עפ"י הוראות החוק.
עיקרי החוק הם:
א. הסמכות להורות על מעצר אדם נתונה לשר הביטחון ולפרק זמן קצר גם לרמטכ"ל.
ב. הצו נתון לביקורת שיפוטים ע"י נשיא בית משפט מחוזי.
ג. נקבע הסדר של עיון תקופתי מחדש בצו.
ד. נקבעו הסדרים מיוחדים מבחינת דיני הראיות.
ה. ניתן לערער על החלטת נשיא בית המשפט המחוזי לבית המשפט העליון.
ו. נקבע כי הדיון בהליכים יהיה בדלתיים סגורות.
ז. כן נקבע שהסמכויות הנתונות לשר הביטחון אינן ניתנות להאצלה.
כן ראוי לציין כי תקנה 111 לתקנות שעניינה מעצר מינהלי בוטלה בחוק זה, וכיום אין לה כל תוקף בישראל.
לסיכום פרק זה ניתן לומר, כי הטעמים להוצאת צו מעצר מינהלי נגד אדם, נעוצים בסכנה הנובעת מפעילותו לביטחון הציבור, האיזור או המדינה.
בסעיף 2 לחוק נאמר במפורש, כי לשר הביטחון צריך להיות יסוד סביר להניח שמטעמי בטחון המדינה או בטחון הציבור מחייבים שאדם פלוני יוחזק במעצר.
הוא הדין לגבי סמכות הרמטכ"ל לפי סע' 2 (א) לחוק.
המעצר המינהלי בעזה וביהודה ושומרון
סמכויות צבא, באזורים המוחזקים על ידו, מעוגנות במשפט הבינ"ל הפומבי ובעיקר בחוקי המלחמה ביבשה ונוהגיה משנת 1907 (אמנת האג הרביעית) ואמנת ג'נבה בדבר הגנת האזרחים בימי מלחמה שנחתמה ביום 12.8.49 ואושרה ע"י ישראל ביום 6.7.51 (כתבי אמנה מס' 30 ע' 559).
מקור הסמכות של צבא באזור הנשלט על ידו, מעוגן בעובדת ההחזקה בשטח והיא זו המקנה למפקד הצבאי החולש על האזור את סמכויותיו, ומכוחה מתרכזות בו החובות והזכויות הנלוות לשליטתו".
נטילת סמכות זו ע"י המפקד הצבאי נועדה לאפשר לו לבצע את מטרות המלחמה והגשמתן, ויחד עם זאת מוטלת עליו החובה להבטיח, ככל האפשר, את סדר הציבורי ואת הבטחון.
סעיף 43 לאמנות האג הרביעית קובע לאמור:
"בעבור סמכות השלטון החוקי למעשה לידי הכובש, עליו לנקוט בכל האמצעים שביכולתו, על מנת להחזיר ולהבטיח, במידת האפשר, את הסדר והחיים הציבוריים, תוך כבוד החוקים שבתוקף בארץ אלא אם כן קיימת מניעה מוחלטת לכך".
בעניין זה פסק בית המשפט בבג"צ 337/71 (אלמסיחה נ' שר הביטחון פד' כו1/) 574:
"כיבושו של שטח האוייב מעניק למעצמה המחזיקה את הזכות לעשות את כל הדרוש למטרות המלחמה ולביטחון כוחותיה? המעצמה המחזיקה רשאית להטיל מרותה על תושבי השטח ולהכריז על מצב צבאי. אך בצידה של זכות המחזיק, קמה חובתו לדאוג לשלום האוכלוסיה.
הכיבוש הצבאי מתלה את כוחות הריבון שהיה שולט בשטח והוא הנדחה בפני המחזיק ובלשון סעיף 43 הנ"ל עוברים כוחות אלה בפועל (De Facto) אל המחזיק".
בעניין זה הוסף כב' השופט חיים כהן בבג"צ הנ"ל כדברים האלה: (ע' 587):
"? והבטחתם את הסדר והחיים הציבוריים יכולה בעיני המשיב, להצריך אמצעים שונים מאלה ונוספים על אלה שהיו נחוצים בעיני השלטון הקודם. וכבר הראה חברי הנכבד, מ"מ הנשיא, בחוות דעתו ובאסמכתאות המרובות שהביא באמתחתו, שסמכות זו רחבה היא עד מאחוד, ולמעשה נתונה הכרעה בשאלה מה ומה דרוש להבטחת הסדר והחיים הציבוריים, לשיקול דעתם החופשי של שלטונות הכיבוש".
ואכן, נפסק לא אחת כי השלטון הצבאי רשאי לנקוט באמצעים שונים ומגוונים, הנחוצים לדעתו, על מנת להטיל את מרותו ולהבטיח את הסדר הציבורי ובטחון האזור.
אמצעים אלה, כוללים, בין היתר, גירוש, מעצרים מינהליים, איסור התאגדויות, סגירת עיתונים, סגירת מועדונים, מניעת פעילות פוליטית, והגבלות שונות ומגוונות על חופש הביטוי, חופש ההתאגדות ואמצעים אחרים אשר טבען נוגד עקרונות יסוד במדינות חופשיות ובנות תרבות, אולם הם הכרח באזורים הנתונים לשליטה צבאית.
אכן, יש לציין, כי היו תקופות בשנות ה90-80- שבהם הוחזקו במעצר מנהלי משטחי עזה ויו"ש מאות רבות של עצורים מינהליים לתקופות של שלושה עד שישה חודשים ולחלקם אף הוארך המעצר מעבר ל6- החודשים הראשונים. מצב זה נבע - ממעצרים המוניים עקב התפרעויות, התקוממות, אינתיפאדה ופעילות ביטחונית שוטפת אחרת.
המצב מאז השתנה בצורה דרמטית - והיום מספר העצורים מועט למדי.
יש להדגיש, למשל, כי בתיקון מס' 17 בעזה ובתיקון מס' 18 באיו"ש - תוקן הצו בדבר הוראות בטחון כך שלפי סע' 87 ב (א) יש ביקורת שיפוטית על צו המעצר תוך 96 שעות - יש להביא עצור מנהלי לפני שופט צבאי - אשר רשאי לאשר הצו, לבטלו, לקצרו. לא הובא בפני שופט כאמור - ישוחרר.
מצב זה, מעמיד את החוק בשורה אחת עם המצב בישראל ועם המעצר האזרחי פלילי בישראל לפני שתוקן ל24- שעות, דבר המעביר הפיקוח הצמוד לידי בית המשפט - כך שהכל יעשה לאור היום.
מעצר מינהלי של אזרחי חו"ל
או אזרחים שהובאו/נחטפו ע"י כוחות הביטחון והובאו לישראל כגון לבנון - גם לצורך החזקתם כבני ערובה וכקלף מיקוח לשחרור החטופים הישראליים (ראה עוביד ודיראני).
נכון לסוף שנת 1999, החזיקה מדינת ישראל במעצר מינהלי בישראל עשרים ואחד אזרחים לבנונים. ב26/12/1990- שוחררו חמישה מהם. שמונה שוחררו ב19/4/2000- בעקבות החלטת בית המשפט העליון בדיון נוסף בעניינם; חמישה, שלא היו צד להליך משפטי זה, שוחררו יחד עם שמונת משוחררי הדיון הנוסף ב19/4/2000-, על פי החלטת ממשלת ישראל, שני העצורים הנותרים, עבד אל-כרים עובייד ומוסטפא דיראני, עדיין מצויים במעצר (עמ"מ 5652/00 - עוביד - (טרם פורסם)). העצורים נתפסו ו/או נחטפו בלבנון, והועברו לישראל. חלקם נשפטו בה בגין חברות בארגון טרור ונדונו לתקופות אמסר שאינן עולות על מספר שנים. לאחר ריצוי מלוא עונשם הוצאו נגדם צווי גירוש מישראל והם הושמו במעצר מתמשך עד למועד גירושם בפועל. לאחר השגה על פרקטיקה זו, הוצאו נגדם צווי מעצר מינהליים בחתימת שר הביטחון, מכוח חוק סמכויות שעת-חירום (מעצרים), תשל"ט - 1979 (להלן: "החוק"). צווים אלה היוו את הבסיס למעצרם במתקני כליאה בישראל.
לכן, כל זמן שהמדינה נמצאת במצבי חירום, מלחמה, מאבק מזויין נגד מחבלים מבית ומחוץ וכל עוד אין שלום בר-קיימא - יש צורך חיוני במעצרים מנהליים, שהם מעטים מאוד בשנים האחרונות. לאחר חקיקת חוק המעצרים המנהליים המודרני, המעצרים מבוקרים ע"י בתי משפט, בג"צ וכל ההליכים מיוצגים ע"י עורכי דין. כללים עקרוניים אלה, חלים גם על חקירות שב"כ בכל הנוגע, לחקירת חשודים בעניין פיגועים, חומרי נפץ, מכוניות תופת וכדומה. מה שקרוי "פצצה מתקתקת". וועדת לנדוי בזמנה התירה לשב"כ לחקור באגרסיביות במקרים חריגים מקרי חירום ולהפעיל כוח סביר ו"לחץ פיזי מתון" מתוך העיקרון - שקדושת חיי אדם ואזרחי המדינה עדיפים על תנאי כליאתו וחקירתו של מחבל היודע על מקום המצאות חומר לפיגועים או אנשי שעומדים או מכונית פיגוע המוני.
טענות אלה מצד האומרים שחוק יסוד "כבוד האדם וחירותו" גוברים גם בתקופת חירום ושאסור לבצע עינויים תחת מסווה של חקירות ביטחוניות - מתעלמים מהמציאות בה אנו חיים. אין ספק, שהחוק הוא מודרני, ליברלי, מתקדם ושאסור לענות נחקרים - אך דא עקא - החוק מתאים למערכת חיים נורמלית, נורמטיבית של מדינות, ששאלות קיומיות בסיסיות אינן מטרידות אותן ואינן צריכות לדאוג לביטחונן חופש של אזרחיה, נשים וטף.
וכך לאחר שנגיע למצב בו נוכל לומר בוודאות כי תשקוט הארץ 40 שנה - ניתן יהיה לבטל הן את המעצר המנהלי ואת החקירות החריגות של שב"כ.
אמנם, ראש השב"כ היוצא מר עמי אילון, נסוג מהדרישה להכניס לחוק השב"כ החדש את החריג בדבר חקירות מיוחדות נוסח "הטלטולים" במקרי חירום ופצצות מתקתקות - אך ספק רב אם הסדר זה שעליו ויתר ר' השב"כ, בטענה שננסה להסתדר בלעדיו אכן יצליח.
כב' השופט העליון מישאל חשין, תומך לעומת זאת בניגוד לחלק משופטי העליון, ביניהם כב' הנשיא ברק, במתן היתרים לשב"כ להשתמש באמצעי חקירה חריגים ולרבות "טלטולים".
בדיון שהתקיים בבג"צ על השימוש באמצעים חריגים נגד חשודים בתכנון ובביצוע פיגועים, שאל חשין את פרקליטו של החשוד עו"ד רוזנטל": "אם תהיה פצצה במגדל שלום והאיש שיודע היכן הפצצה נמצא בידינו, גם אז אסור לענות אותו בחקירה" עו"ד רוזנטל השיב - שגם במקרה כזה אסור לענות את החשוד ועל כך אמר חשין ברוגזה: "זו התשובה הבלתי מוסרית ביותר ששמעתי בחיי".
על כך אני יכול להוסיף, עם כל הענווה, כי כאשר קיום העם, בטחונו, שלוותו, ובטחון אזרחיו בסכנה ממרצחים ומחבלים, אינטרס העם גובר על חוקי יסוד ועקרונות משפטיים נאורים אוניברסליים - וזאת כל התורה על רגל אחת.
כשנגיע למצב שבו נוכל לומר: כשוויץ היינו למונקו דמינו - נוכל להצטרף להמנון הקידמה והנאורות המשפטית.
הצחוק של ההיסטוריה הוא - שבריטניה הגישה מחאה על מעצרו המנהלי של איש החיזבללה - שומאן. אותה בריטניה, ששלטה בארץ בתקופת המנדט עם מעצרים מנהליים אגרסיביים, אותה אנגליה שבמלחמתה בצפון אירלנד עשתה מעשים של עינויים, מעצרים מנהליים, בידוי ראיות, שקרים, עיוותי דין ושפטה אירים חפים מפשע למאסרים ממושכים (ראה האירועים האמיתיים בסרט בשם "האב") - היא מטיפה לנו מוסר על חקירות ומעצרים מנהליים.
לסיכום:
אם מעמידים מול חוק יסוד "כבוד האדם וחירותו" את חוק יסוד קיום המדינה, בטחונה וחירותה - השני בעיני עדיף בשלב זה.
_________________________________________________________________
* הנתונים בנושא המעצר המינהלי בשטחי עזה ויש"ע נמסרו לי ע"י עו"ד יונה שינדורף, עוד שהיתה נשיאת ביה"ד הצבאי בעזה - ועל כך תודתי לה.
* לעניין המעצר המינהלי של אזרחים זרים ואזרחים שהובאו ונחטפו מלבנון - ראה מאמר מעניין של ארנה בן נפתלי ושרון גלייכגויטש בחוברת המשפט - גלי11/ פבר' 2001 - המכללה למינהל.
הכותב הוא עורך-דין, בעל תואר שני במשפטים, המתמחה במשפט פלילי, צבאי וציבורי, והיה בעבר פרקליט צבאי, יועץ משפטי, שופט צבאי בדרגת סא"ל, סגן פרקליט מחוז ומשנה ליועץ המשפטי של מועצת העיתונות.
